Pelastusopiston ja sisäministeriön yhteinen Pelastustoimen palveluiden vaikuttavuuden mittaaminen osana hyvinvointialueita -hanke loi katsauksen alan vaikuttavuuden arvioinnin nykytilaan ja tulevaisuuteen sekä tuotti suosituksia vaikuttavuustyön kehittämiseksi. Hankkeella tuetaan pelastusalaa vaikuttavuustiedolla johtamiseen perustuvaan toimintakulttuuriin siirtymisessä.

Vaikuttavuustyön tueksi kaivataan koulutusta, ohjausta ja yhteisiä työkaluja 

Hankkeeseen osallistuneet määrittelivät pelastusalan vaikuttavuuden strategisia tavoitteita tukevaksi, toimintaympäristön tarpeisiin vastaavaksi ja velvoitteiden vaatimaksi tekemiseksi, mikä saa aikaan pidempikestoisia yhteiskunnallisia muutoksia.  

Vaikuttavuustyö nähdään tärkeäksi, mutta sen resursointi ja käytännöt vaihtelevat organisaatioittain. Työn tukena tulisi olla paitsi yhteisesti määriteltyjä valtakunnallisia vaikuttavuuskriteerejä, sovittuja toimintamalleja ja yhteisiä mittareita, myös tukea organisaatioiden oman arviointiosaamisen lisäämiseen sekä alueellisten toimintamallien ja -mittarien kehittämiseen. Muuttuvassa toimintaympäristössä vaikuttavuustavoitteita, mittareita ja toimintamalleja olisi tarpeellista myös tarkastella säännöllisesti ja päivittää tarpeen mukaan. 

Digitalisaatio tukee tiedolla johtamista ja vaikuttavuustyötä

Vaikuttavuustietojen hallinnointiin tarvitaan yhteinen tietopohja ja toimiva kansallinen tiedonhallintajärjestelmä, jotka kokoavat vaikuttavuustiedon yhteen paikkaan ja mahdollistavat tietojen luotettavan vertailun ja tehokkaan hyödyntämisen. Eri tahojen sitoutuminen tietoaineiston tuottamiseen on edellytyksenä onnistumiselle.

Pelastusalan käynnissä olevat tietojärjestelmähankkeet ovat olennaisessa roolissa vaikuttavuustiedon keräämisessä ja hyödyntämisessä sekä vaikuttavuusarvioinnin kehittämisessä. Teknologinen kehitys tarjoaa uusia mahdollisuuksia vaikuttavuuden arviointiin, ja esimerkiksi koneoppimista, automatisaatiota ja ennakoivaa analytiikkaa kohtaan asetetaan paljon odotuksia.

Vaikuttavuustyön tueksi tarvitaan myös koordinoitua tiedolla johtamista sekä kansallisesti tuotettua, jatkuvasti päivittyvää pelastustoimen toimintaympäristöanalyysia. Mallia valtakunnalliselle toimintaympäristöanalyysille kehitetään paraikaa pelastuslaitosten, Pelastusopiston ja sisäministeriön yhteistyössä, ja tätä työtä voidaan hyödyntää jatkossa myös vaikuttavuustarkastelussa.

Avaimina yhteistyö ja sitoutuminen

Pelastusalalla on vahva tahto kehittää vaikuttavuutta ja sen arviointia yhdessä. Tarve kulttuuriselle muutokselle on tunnistettu, ja matka kohti osallistavaa, vaikuttavuustietopohjaista ja arvioivaa pelastusalan toimintakulttuuria on käynnissä. Alan sisäinen ja ulkoinen yhteistyö sekä eri tahojen osallistaminen ja sitoutuminen kehittämiseen ovat avaimia onnistumiseen.  
Jatkossa pelastusalan työn vaikuttavuutta tulisi arvioida vahvemmin myös yhtenä kokonaisturvallisuuteen olennaisesti vaikuttavana turvallisuusviranomaisena sekä osana hyvinvointialueiden kokonaisvaikuttavuutta sosiaali- ja terveyspalveluiden rinnalla.

Vaikuttavuustarkastelu osaksi kaikkea tekemistä

Pelastusalan vaikuttavuusarvioinnin kehittämisessä on tärkeä lähteä liikkeelle ripeästi, pienikin askel kerrallaan. Kansallisen tason tehtävänä on tukea alueita vaikuttavuustyössä sekä tunnistaa ne asiat, joita voidaan ja kannattaa linjata ja ohjata valtakunnallisesti. Alan organisaatioissa vaikuttavuutta tulee mitata kansallisiin tavoitteisiin peilaten ja yhteisiä toimintamalleja hyödyntäen mutta tarvittaessa organisaation tarpeisiin räätälöiden.
  
Hankkeen perusteella pelastusalan vaikuttavuustarkastelu on edennyt pisimmälle onnettomuuksien ehkäisytyössä. Eniten kehittämistarpeita koetaan varautumisen ja väestönsuojelun vaikuttavuuden arvioinnissa. Jatkossa voisikin olla hyödyllistä pohtia, tarvittaisiinko esimerkiksi onnettomuuksien ehkäisyn toimintaohjelman kaltaista ohjelmatyötä pelastustoimen muidenkin palvelukokonaisuuksien vaikuttavuustyön tueksi.

Sisäministeriö on sitoutunut pelastusalan vaikuttavuustyön kansalliseen kehittämiseen, alueiden tukemiseen ja vaikuttavuustarkastelun sitomiseen ohjauksen työkaluihin. Hankkeessa on laadittu myös suunnitelma vaikuttavuustavoitteiden määrittelemiseksi sekä toimintamallien ja mittarien kehittämiseksi.

Organisaatiot voivat lähteä liikkeelle määrittelemällä organisaatioon konkreettisen ja selkeän vaikuttavuusarvioinnin mallin, jossa vaikuttavuus linkittyy kaikkeen tekemiseen ja jota organisaation johtaminen, rakenteet, prosessit ja toimintamallit tukevat. Yksittäiset alan ammattilaiset voivat pohtia oman työnsä vaikuttavuutta, osallistua kehitysprojekteihin, antaa ja vastaanottaa palautetta sekä viestiä työn vaikuttavuudesta alan sisällä ja ulkopuolella. Tulevaisuudessa vaikuttavuuden tarkastelun tulee olla realistista, innostavaa ja yhdessä tekemiseen kannustavaa – osa jokaisen pelastusalan ammattilaisen työtä. 
 
Jaana Määttälä
johtava asiantuntija
sisäministeriön pelastusosasto

Aino Harinen
projektipäällikkö
sisäministeriön pelastusosasto

Harinen toimi Pelastustoimen vaikuttavuus -hankkeen aikana Pelastusopistolla tutkijana ja hankkeen projektipäällikkönä.

Pelastustoimen palveluiden vaikuttavuuden mittaaminen osana hyvinvointialueita -hanke

Pelastusopisto ja sisäministeriö ovat toteuttaneet Pelastustoimen palveluiden vaikuttavuuden mittaaminen osana hyvinvointialueita -esiselvityshanketta 1.5.2024–28.2.2025. Hankkeessa on kartoitettu pelastustoimen palveluiden vaikuttavuuden mittaamisen nykytila ja tehty suunnitelma sen kehittämiseksi. Nykytilaa kartoitettiin pelastuslaitoksille suunnatulla kyselyllä sekä avoimissa työpajoissa ja verkkopaneelissa.

Yhteistä ymmärrystä vaikuttavuudesta ja sen mittaamisen merkityksestä on vahvistettu sekä näkemyksiä mittaamisen kehittämistarpeista kerätty hankkeen kohtaamisissa. Hanke kutsuu kaikki teemasta kiinnostuneet mukaan keskustelemaan ja kehittämään pelastusalan palveluiden vaikuttavuuden mittaamista myös hankkeen päätyttyä.

Kolumni on julkaistu sisäministeriön verkkosivuilla 14.2.2025.

Sisäministeriö tilasi Pelastusopistolta Väestönsuojien viranomaisohjeet -esiselvityksen. Esiselvitys on jatkoa sisäministeriön selvitykselle Väestönsuojien nykytila Suomessa. Raportin on laatinut FT Janne Koivukoski. Raportti sisältää suosituksia lainsäädännön kehittämiseen, viranomaisohjeisiin sekä varautumisen osaamisen ja tiedottamisen parantamiseen. Esiselvitys laadittiin analysoimalla viranomaistahoille tehtyjä kyselyjä ja teemahaastatteluja.

Selvityksen perusteella Suomen väestönsuojien viranomaistoiminnot ovat kohtuullisen hyvällä tasolla. Joissakin toiminnoissa on silti tarvetta säädösten tarkennuksille sekä niiden tulkintaa yhdenmukaistaville ja selkeyttäville ohjeille. Lisäksi jäsentynyt tiedonvaihto sekä yhteensopivat tietojärjestelmät viranomaisten välillä ovat valvontatoiminnan kannalta oleellisia.

Miten suuria ja missä väestönsuojien tulee olla?

Väestönsuojelun tarkoituksena on väestön ja omaisuuden turvaaminen sodan ja muiden siihen verrattavien olosuhteiden aiheuttamilta tuhoilta sekä niiden vahinkojen rajoittaminen ja seurausten lieventäminen. Väestönsuojien mitoituksesta ja rakentamisesta säädetään pelastuslaissa. Esiselvityksen perusteella pelastuslakiin näyttäisi liittyvän kehittämistarpeita. Esimerkiksi siihen, miten suuria väestönsuojien tulisi olla ja minne niitä tulee rakentaa.

Väestönsuojien mitoitusperusteet näyttäisi olevan yksi keskeinen selkeyttämistä kaipaava kokonaisuus. Raportissa esitetään tarkennuksia väestönsuojan rakentamisen, valvonnan ja suunnittelun säädöksiin. Erityisesti suojan koon määrittelyä tulisi selkeyttää ja sovittaa vahvemmin sen käyttötarkoitusta vastaavaksi. Rakennusalaan perustuva suojan koon määrittely on selkeä, mutta se ei sovellu hyvin kaikkialle. Esimerkiksi hoito- ja oppilaitoksille tai rakennuksille, joissa henkilömäärä vaihtelee eri aikoina, voi rakennusalan mukainen väestönsuojan koon määrittely olla ongelmallinen. Esiselvityksessä suositellaan tällaisten kohteiden väestönsuojan koon mitoituksen määrittämistä aina henkilömäärän perusteella.

Myös väestönsuojien rakentamista koskevien poikkeuksien ja helpotusten osalta selvityksessä tuli esiin valtakunnallisten ohjeiden ja malliesimerkkien tarve. Malliesimerkkejä voitaisiin käyttää suuntaviivoina kansallisesti siten, että lainsäädäntöä sovellettaisiin mahdollisimman yhdenmukaisesti kaikkialla, mutta myös tapauskohtaiselle soveltamiselle jäisi tilaa.

Suomessa väestönsuojien määrä asukaslukua kohden on korkea etenkin tiheästi asutetuilla alueilla. Sen sijaan harvaan asutuilla alueilla tai laajenevien kaupunkien lähiöissä väestönsuojia ei välttämättä ole riittävästi. Lähimpään suojaan voi olla kilometrejä matkaa, eikä suojassa ole tarpeeksi suojapaikkoja lähialueen väestölle. Vaikka harvaan asutulla alueella ja pientalolähiöissä mahdollisten iskujen riskit ovat pienemmät kuin kaupunkikeskuksissa, voivat lähiöt kuitenkin olla mahdollisten pommien harhautumisalueella.

Ongelmaan liittyy myös kaupunkirakenteen tiivistyminen. Asuinalueiden kaavoituksessa tontit saattavat olla niin pieniä, että rakennukset voidaan rakentaa ilman väestönsuojaa. Tämä on johtanut siihen, että uusille pientalo- tai rivitaloalueille ei välttämättä rakenneta väestönsuojia.

Raportissa suositellaan selvityksen tekemistä lähiöiden suojausmahdollisuuksien kehittämiseksi.

Väestönsuojien rakennuslupaprosessi, suunnittelu ja valvontatyö on yhteistoimintaa ja se edellyttää toimivia käytänteitä ja selkeitä ohjeita

Väestönsuojien suunnittelu, toteutus ja valvonta on monen erilaisen toimijan vastuulla. Siksi yhteistyön ja suunnitelmallisuuden merkitys korostuvat.

Esimerkiksi väestönsuojien rakennuslupaprosessista ei ole olemassa toimivaltaisen viranomaisten antamaa valtakunnallista ohjetta. Joissakin kunnissa yhteistyö viranomaisten välillä on vakiintunutta, kun taas pienissä kunnissa väestönsuojia rakennetaan niin vähän, että viranomaistoimintoihin ei muodostu rutiiniprosesseja. Kunnallisten rakennusvalvontojen välillä näyttäisi olevan merkittäviäkin eroja viranomaistoimintojen käytännöissä ja säädösten soveltamisessa. Sen sijaan hyvinvointialueiden pelastustoimien väliset erot näyttäisivät olevan vähäisiä. Kyselyssä nousi esille toive rakennusvalvonnoille laadittavista selkeistä, yhtenäisistä valtakunnallisista ohjeista väestönsuojien rakennuslupaprosessiin.

Teemahaastatteluissa ja pelastustoimen kyselyssä esitettiin ensimmäisen määräaikaistarkastuksen aikaistamista, jotta mahdolliset rakennusvirheet kuuluisivat rakentajan velvollisuuksiin. Raportissa esitetään ongelman ennaltaehkäisyä parantamalla rakentamisen suunnittelun laatua ja tarkentamalla käyttöönottovaiheen tarkastusta. Rakennuksen loppukatselmus on tärkeä, ja rakennuksen käyttöönottoa ei tulisi sallia ennen kunnollisen laadukkaan loppukatselmuksen hyväksyntää. Laadukkaan loppukatselmuksen jälkeen myöhemmin havaittavien rakennusvirheiden todennäköisyys pienenee. Varsinkin myönnettyjen lykkäysten valvontaa tulee parantaa ja niiden seurantaan tulisi kehittää jonkinlainen aikatauluhälytys.

Suunnittelun laatua erityisesti tiiveyskokeen tekemistä varten tulee selkeyttää lisäämällä suunnitelmiin kolmas suunnitelma perinteisen normaali- ja poikkeusolojen käytön kaksivaiheisen suunnitelman lisäksi. Suunnitelmassa esitetään, millaisin järjestelyin määräaikainen tiiveyskoe tehtäisiin. Silloin tiiveyskokeen toteutusmahdollisuudet joudutaan miettimään jo rakennuksen suunnitteluvaiheessa.

Saatujen vastausten perusteella väestönsuojan käyttöönottosuunnitelma puuttuu useista kiinteistöistä. Suosituksena esitetään, että lainsäädännön pelastussuunnitelman sisältöluetteloon tulisi lisätä kohta: Väestönsuojan käyttöönoton suunnittelu.

Tiedonvaihto on yhteistoiminnan edellytys

Pelastustoimen ja rakennusvalvonnan yhteistoiminta ja sujuva tiedonvaihto ovat keskeisiä edellytyksiä pelastustoimen valvonta- ja tarkastustehtävän toteutumiselle. Hyvinvointialueiden muodostamisen jälkeen pelastustoimi ja rakennusvalvonta on erotettu aikaisemmasta yhteisestä hallintoportaasta. Tämän jälkeen vain harva kunta on sopinut yhteistoimintamenettelyistä pelastuslaitoksen kanssa.

Hyvinvointialueen sisäisen sekä kansallisen yhtenäisyyden takaamiseksi tulisi laatia hyvinvointialueen ja kunnan rakennusvalvonnan välinen yhteistoimintasopimus, joka perustuisi valtakunnalliseen malliin. Pelastuslaitoksen ja rakennusvalvonnan välistä tiedonvaihtoa ja erityisesti tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja tietosisältöä tulisi kehittää. Pelastustoimella on joissakin tilanteissa tarvetta muun muassa väestönsuojan sähköisille piirustuksille, ja niiden välittäminen pelastuslaitokselle tulisi mahdollistaa.

Väestönsuojillakin on elinkaarensa, ja usein se seuraa rakennuksen elinkaarta. Kun rakennus puretaan, puretaan myös rakennuksessa tai sen yhteydessä oleva väestönsuoja. Väestönsuojien purkutietoa ei aina tallenneta automaattisesti tietovarantoihin. Tällöin riskinä on, että virheellinen tieto voi jäädä tietovarantoon.

Tiedonkulun varmistamiseksi raportissa suositellaan velvoittavan ilmoitusmenettelyn säätämistä väestönsuojan purkamisesta. Yhteissuojan osalta purkaminen tulisi tehdä luvanvaraiseksi.

Välineitä osaamistason vahvistamiseen tarkastustoiminnassa ja omatoimisessa varautumisessa

Esiselvityksen perusteella väestönsuojeluosaamisessa on puutteita. Väestönsuojan tarkastajille toivottiin asetettavan lainsäädännössä yleisesti tunnustettu pätevyysvaatimus tai sertifiointi. Esiselvityksessä kuvataan kahden toimijan tuoreesti määrittelemiä pätevyyssertifiointeja väestönsuojan tarkastajille. Esiselvitys suosittelee väestönsuojan tarkastajan sertifiointivaatimuksen ottamista lainsäädäntöön.

Rakennusvalvonnoissa osaamistaso vaihtelee suuresti ja olisi syytä huolehtia osaamisen jatkuvasta ylläpidosta rakennusvalvonnassa. Erityisesti omatoimisen varautumisen osaamisen kehittämiseen tulisi panostaa ja huolehtia siitä, että ohjeet ja toimintamallit pysyvät ajantasaisina. Vanhentuneet ohjeet eivät motivoi toimintaan. Omatoimiseen varautumiseen toivottiin parempaa ohjausta sekä valmiita malleja. Lisäksi tilapäissuojien tekemiseen ja varustamiseen tulisi saada hyvät ohjeet.

Selvitys suosittaa: Ukrainan opeista mobiiliappi varoittamaan väestöä ja osoittamaan lähin väestönsuoja

Pelastusopisto julkaisee maaliskuussa väestönsuojeluun liittyvän raportin Ukrainan kokemuksista. Ukrainassa on käytössä mobiiliappi, jonka perusteella väestö saa tiedon esimerkiksi ilmahälytyksistä ja lähimmän väestönsuojan sijainnista. Ukrainan kokemusten pohjalta on nyt julkaistavaan raporttiin sisällytetty ehdotus Suomeen kehitettävästä, viimeisintä tekniikkaa hyödyntävästä ilmavaroitusjärjestelmästä sekä sovelluksesta, joka auttaa paikantamaan lähimmän väestönsuojan. Nykyisin hyvinvointialue päättää, millä tavoin pelastuslaitos huolehtii alueellaan väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä. Suomesta puuttuu lakitasoiset säädökset väestön varoittamisen menetelmistä ja äänimerkeistä. Toimintaa ohjataan ohjetasolla. Säädösten laatimista tulisi harkita.

Esiselvitys toteutettiin sisäministeriön toimeksiannosta. Raportin tarkoituksena on tarjota tietoa väestönsuojien rakentamisen ja valvonnan viranomaisohjeiden sekä säädösten kehittämistarpeisiin.

Tutustu Väestönsuojien viranomaisohjeet -raporttiin:

Janne Koivukoski
Tutkija, FT

Marko Juutinen
Projektipäällikkö, YTT

VSS-hanke